Новый облик старой Европы

В необходимости сближения с Россией Беларусь оказалась на своеобразном распутье: каким же путем образовывать союзное государство. В. Путин довольно чётко определил варианты: либо Беларусь будет присоединяться областями (что А. Лукашенко сразу отбросил как прямое оскорбление), либо на принципах Евросоюза. Что, несомненно, заставляет белорусов внимательнее присматриваться к столь до недавних пор не касающемуся нас намечающемуся Сверхгосударству.

Но, особенно если учесть, что наши ближайшие соседи вскоре окажутся в составе ЕС, стоило бы, пожалуй, разобраться, что за организм разрастается в Европе и на каких началах строится это совместное государство. Официальной проект конституции Европейского союза, принятый этим летом, – первые его контуры. Неизбежно возникает вопрос: федеральные ли принципы лежат в его основе или всё-таки унитарные. Может, это новообразование в сути своей – второй (просто более совершенный) «Советский Союз», завуалированный красками демократии и предлогами обретенной в результате преодоления былых ошибок мудрости?

Федеральное или Унитарное?

Не пускаясь в излишнюю философию, можно сказать, что толковые словари в среднем определяют федерализм, как форму территориального устройства, при которой власть реально поделена между несколькими центрами, один из которых является доминирующим, но остальные являются автономными. Так, один из самых уважаемых американских словарей описывает принцип федерации коротко и ясно: это «система правлений, при которых власть разделена между центральным органом и органами второстепенными».

В жизни в качестве примеров федерального правления можно привести Швейцарию и США – страны, славящиеся силой и процветанием. Однако в течение долгого времени работы Европейского конвента, разрабатывающего евроконституцию, слово «федерализм» упорно избегалось. Происходило это потому, что, как предполагалось, ЕС совсем не собиралось превращаться в совместное государство, а имело целью лишь укрепить сотрудничество по-прежнему независимых государств, объединенных общим рынком и в какой-то степени общей правовой системой.

Однако если возникает потребность в конституции, то речь уже идет о государстве.

Тем не менее, европейское руководство решило пока что не предавать огласке этот вопрос. Дело, порой, доходило вплоть до споров о понимании термина «федерация», который все-таки решили убрать из текста конституции, дабы не колол глаза (что, в принципе, сути проекта не меняет).

А проект евроконституции, действительно, предполагает образование единого государства, что непосредственно можно разглядеть в седьмой статье его первой части, где говориться, что ЕС должен иметь свою законодательную индивидуальность. Таким образом, если уж так и должно случиться, то федерализм был бы формой наименее противоречивой, при которой получилось бы в какой-то степени учесть интересы и особенности национальных менталитетов стран-участниц.

Если же проект на самом деле является федеральным, то создателям евроконституции удалось, превзойдя самих себя, сотворить нечто действительно оригинальное. С другой стороны, есть возможность, что будущая конституция окажется определенного рода проекцией политических систем, из которых вышли её творцы.

Что интересно, похожую дилемму в оценке системы имеют американские историки. Определенная группа ученых считает американскую конституцию всего лишь улучшенной системой, которая итак существовала до этого, только применялась Британской Короной в отношении отдельных колоний.

Федеральные черты Преамбулы

В настоящей, уже разобранной и достаточно раскритикованной преамбуле проекта понятиями стараются не бросаться.

Акт образования ЕС мотивирован не столько принципами федерализма, сколько субсидиарностью. Из чего следует, что, составляя ЕС, страны откажутся от части компетенций, дабы реализовывать их совместно через центральные органы. При этом органы ЕС не столько замещают правительства, сколько координируют их совместную политику.

Федерализм в статьях

Принципы федерализма мы можем увидеть в третьей статье первой части. Говориться там, что Европейский Союз будет общим рынком, что также ограничивает часть полномочий стран. Однако стержень системы появляется в статье пятой, касающейся взаимоотношений Союза и стран-участниц. Содержание статьи не многим не малым выражает федеративное кредо. ЕС «признает национальные отличия государств-членов, неотделимые от их основных структур, как политических, так и конституционных. ЕС также будет признавать важнейшие функции стран-участниц, особенно защищающие их территориальную целостность, права и порядки, обеспечение безопасности на международной арене». Далее в том же пункте читаем: «Согласно с принципом взаимного доверия, ЕС и страны-участницы во взаимном уважении будут сотрудничать при выполнении условий данной конституции» И затем «Страны-участницы должны гарантировать ЕС возможность выполнения задач и воздержаться от действий, способных помешать осуществлению вытекающих из данной конституции обязанностей».

Статья эта как раз является дефиницией федерализма и такого, где отдельные органы, осуществляющие власть, не до конца построены в иерархическую лестницу, а существует система взаимозависимости и, в общем, правительства стран-участниц остаются относительно независимыми.

Ещё одна черта федерализма проявляется в статье восьмой. В ней говорится, что «каждый гражданин государства-члена, является гражданином Евросоюза. Гражданства эти взаимнодополняемые». Таким образом, сформулированный принцип, в сущности, образует как бы две области суверенности. И, наконец, в девятой статье находим «границы компетенций органов ЕС определяются принципом добровольного объединения их через страны-участницы. Использование этих компетенций осуществляется согласно принципам пропорциональности».

Подобная статья создает несколько идеализированный образ вполне федерального сотрудничества. С одной стороны, страны-участницы добровольно отказываются от части полномочий во имя образования создаваемого ими на основе пропорциональности органов, которые, в свою очередь, помогают им самим выполнять важнейшие государственные функции согласно принципу взаимопомощи. А принцип взаимопомощи должен пониматься следующим образом: «Согласно принципу субсидиарности, в областях, не полностью входящих в его компетенцию, ЕС может действовать только в том случае, когда поставленные цели не могут быть достигнуты государством-участником, т. е. на локальном или региональном уровне, но с точки зрения силы влияния, могут быть лучше осуществлены на уровне Союза.»

Визуально этот пункт весьма ограничивает осуществление принципа поддержки, хотя с другой стороны его применение ставит ЕС в слишком сильную позицию арбитра.

Принцип пропорциональности в евроконституции совсем не означает пропорциональное участие в отдельных органах представителей разных стран, а говорит о ненарушении Евросоюзом принципов конституции слишком активным действием в некоторых областях. Другими словами, ЕС должен использовать свое влияние пропорционально потребностям и возможностям конкретных государств, и не должен спешить с использованием своих компетенций.

Тенденции к централизации

Если первые девять статей проекта явно демонстрируют его федерализм, то с десятой начинаются положения, ведущие (или способные привести) к большей централизации власти.

Итак, первый пункт статьи десятой гласит: «Конституция и законы, принятые институтами ЕС в рамках доверенных им полномочий, обладают большей силой, чем законы, принятые странами-участницами».

Усиливает это положение первый пункт одиннадцатой статьи: «Если конституция наделяет какими-либо исключительными полномочиями ЕС, то только он может осуществлять законодательную деятельность в этом пространстве, в то время как страны-участницы могут это делать, только будучи уполномочены Европейским Союзом либо в целях осуществления законодательств Союза». Иными словами, компетенции Союза являются доминирующими и их нельзя игнорировать.

Для того чтобы такое категорическое положение противоречило основам федерализма, исключительные полномочия ЕС должны быть очень широки, каковыми, впрочем, и являются. Согласно проекту конституции:

• ЕС имеет право определять и осуществлять совместную внешнюю политику и безопасность;
• ЕС имеет право координировать экономическую политику союзных государств, а также на проведение политики создания рабочих мест;
• ЕС осуществляет совместную денежную политику для стран, принявших евро;
• ЕС осуществляет совместную торговую и таможенную политику;
• ЕС, также, осуществляет совместную политику в сфере экологии;
• ЕС имеет исключительное право на подписание международных договоров за стран-участниц, особенно если дело непосредственно касается его полномочий;

И это только исключительные права ЕС. Перечисляются также, согласно принципу субсидиарности, совместные полномочия:

• Внешняя торговая политика;
• Область гражданских свобод, внешней безопасности и правосудия;
• Сельское хозяйство и рыболовство;
• Транспорт;
• Энергетика;
• Социальная политика (в рамках положений описанных в третьей части проекта)
• Охрана окружающей среды;
• Защита потребительских прав;
• Дела, касающиеся безопасности в рамках деятельности службы здравоохранения.

Если еще добавить, что ЕС частично принадлежит сфера научных исследований, то, согласно проекту конституции, окажется, что собственному управлению государств-участников остается только область обороны, здравоохранения, образования, частично судопроизводство, налоговая политика и культура. В остальных областях прерогатива находиться у Союза, поэтому проект предполагает потребность образования державы скорей централизированной, нежели федеральной.

Некоторые области политики ЕС выделены особенно. Статья пятнадцать официального проекта конституции подчеркивает, что полномочия ЕС в сфере внешней политики и безопасности «охватывает все области, способные привести к общей системе обороны», а страны-участницы должны активно и безоговорочно поддерживать внешнюю и оборонную политику в духе всесторонней солидарности. Также они должны «воздержаться от действий противоречащих интересам ЕС или способных оказать влияние на эффективность работы ЕС в этих областях».

Из этого фрагмента можно вынести стремление авторов проекта создать максимально централизованное государство, где перевес ЕС над странами-участницами будет подавляющим.

Статьи об органах и учреждениях ЕС.

Вступительный проект институтов Союза предполагает семь органов во главе ЕС: Европейский парламент, Совет Европы, Совет Министров, Европейская Комиссия, Европейский Суд, Европейский Центральный Банк, Совет Аудиторов (ревизионная комиссия). В общих чертах, структура соответствует существующей на сегодняшний день, но способ функционирования и взаимодействия этих органов, а также их полномочия будут принципиально изменены.

1. Европейский Парламент, изначально выбираемый на уровне государств, должен принимать союзные законы, а также выполнять функцию контроля по отношению к Комиссии. Также Парламент наделяется полномочиями выбирать президента Комиссии и потенциально имеет право отзывать Комиссию. Однако условия, позволяющие такой импичмент, практически невозможны для реализации.

2. Совет Европы, складывается из президентов либо премьер-министров стран-участниц. В его компетентность входит обозначение главных направлений и политических приоритетов. Он будет собираться раз в квартале, и решения должен принимать единогласно. Необходимость в единогласии в условиях больших полномочий Комиссии, практически сводит на «нет» функции Совета.

3. Европейская Комиссия является именно тем органом, которому предначертано стать Европейским суперправительством. Комиссия стоит на страже введения в жизнь евроконституции, должна вести рутинную деятельность Союза, быть абсолютно независимой от повседневных дел государства. Очень сильную позицию в Комиссии будет занимать ее президент, который, согласно идее проекта, должен стать де-факто президентом ЕС. Именно он определяет внутренний распорядок Комиссии, и каким образом будут приниматься решения.

4. Европейский Центральный Банк концентрирует власть над экономическими системами государств зоны евро. Центральные банки стран-участниц Союза являются лишь его отделами. Европейский Центральный Банк будет пользоваться абсолютной независимостью и правительства союзных государств, как и институты ЕС, должны безоговорочно придерживаться этого принципа.

Система учреждений ЕС в проекте данной конституции выглядит несколько внутренне противоречивой. С одной стороны, видна тенденция к ограничению полномочий Совета Европы, за счет усиления власти Европейской Комиссии, но, в то же время, поддерживается далеко идущая независимость судов и Европейского Центрального Банка.

С перспективы проекта системы учреждений довольно интересно выглядят функции институтов стран-участниц. С одного бока, они должны продолжать выполнять всевозможные предписанные им функции, с другого - становятся своеобразным фильтром для продвижения во власть на союзном уровне. И, возможно, это участие в процессе переноса в структуры ЕС высших чиновников является тут наиважнейшей властью.

Обратный путь есть.

Это, пожалуй, один из самых щекотливых вопросов, окончательно обозначающий разложение сил. Здесь можно заметить, что, например, в "Federalist Papers" возможность выхода из Соединенных Штатов Америки не предусматривалась, хотя по ходу работы американского Конвента тема эта непрерывно обсуждалась.

В Европе этот вопрос вызвал бурю эмоций, особенно если учесть, что пока ЕС как государство (в юридическом смысле) не состоялось, страны, как бы этот пункт не звучал, могут выйти путем односторонней декларации.

В результате споров и дискуссий, особенно по поводу суверенности и самостоятельности государств, проект конституции был дополнен статьями 58 и 59.

Первая из них предусматривает меры по отношению к государству, саботирующему политику ЕС. Членство такой страны может быть временно или же на постоянный срок, приостановлено. Представители такой страны в различных инстанциях ЕС, соответственно, увольняются и не могут выполнять свои функции до нормализации ситуации.

Это потенциально очень сильное средство давления на элиты, чтобы заставить их контролировать себя и своих граждан.

В свою очередь статья 59 предусматривает возможность добровольного выхода из ЕС. Согласно проекту, для этого страна должна подать соответствующую декларацию, и, после ратификации Европейским Парламентом, должно быть подписано специальное соглашение о выходе государства из ЕС. Если же до такой ратификации не дойдет, то, спустя два года после подачи документа, участие страны в ЕС прекращается автоматически, а спорные вопросы остаются предметом рассмотрения в институтах международного суда.

Возможность выхода из ЕС, является важной прерогативой, подчеркивающей высокую степень суверенности стран-участниц. Это имеет большое значение, так как из настоящего проекта конституции следует, что способ принятия решения о выходе, зависит только от самих стран. В этом плане их независимость выходит далеко за рамки традиционного понимания федерализма.

Заключение

Анализ системных принципов проекта евроконституции, созданного в Европейском Конституционном Конвенте, под руководством В. Жискар д'Эстена, показывает, что его создатели стремятся соединить три разные тенденции, что в сумме дает не совсем гармоничную картину.

С самого начала проект представляет кредо федерализма, и явно демонстрирует стремление к образованию федерального государства. Содержание статей здесь предполагает равнозначное разделение власти между Европейским Союзом и странами-участницами, опираясь при этом на принцип полной добровольности. Однако подобного равновесия нельзя найти в разделении компетенций – тут видно явное доминирование ЕС, при том, даже в областях, которые не должны попадать под какое-либо влияние центральной власти.

Централистические тенденции также видны в части, посвященной структуре учреждений ЕС. Европейская Комиссия здесь выдвигается на роль сверхправительства, в свою очередь Совет Европы, который сейчас имеет наивысшую власть сводиться до низшего уровня.

Картина будущих институтов создают странное дополнение к тройственному делению власти Монтескье.

Создается четвертая власть, банковская, с исключительно независимой позицией. Безусловно, это копия независимых центральных банков, но, похоже, что все-таки в этом проекте независимость Европейского Центрального Банка является чрезмерной.

Своеобразной гарантией безопасности для стран-участниц является возможность выхода из ЕС. Если этот пункт не останется теоретическим, то может весьма положительно повлиять на равновесие властей внутри Европейского Союза. С другой стороны – возможность отказа от членства выходит за рамки федерализма.

В октябре проект будет представлен Межправительственной конференции ЕС. И хоть В. Жискар д'Эстен, как передало Welt, призвал европейские правительства не вносить в него изменений, наверняка, многое будет пересмотрено. Планируется, что весной будущего года по случаю принятия в союз новых членов основной закон ЕС вступит в силу. Эксперты же полагают, что в жизнь он войдет не раньше 2009 года.

Как бы там ни было, пока что проект, без сомнения, является федеральным, хотя нельзя быть до конца уверенными, что этот федерализм – не дорога к сотворению сильного Еврогосударства с унитарными чертами, но и с определенными особенностями, в силу многонациональности граждан.

Не исключено, что когда-нибудь, лет, правда, через сто, мы тоже, вслед за россиянами, окажемся гражданами сверхдержавы. Хоть и трудно представить, что можем иметь общее гражданство с турками (которые, кстати, с рядом оговорок сейчас тоже признаны кандидатами на вступление в Союз) и испанцами.